تحلیل عملکرد متولیان در حوزه بیابان – قسمت 14

     بخش سوم- تحلیل عملکرد گذشته و حال (وضع موجود)

    با مرور عملیات اجرایی و پژوهش‌های مکمل آن در طول چند دهه‌ی گذشته درمی‌یابیم که اجرای این برنامه‌ها تا حدود زیادی مشکلات هجوم ماسه‌های روان به شهرها، روستاها، جاده‌ها و تأسیسات زیربنایی، اقتصادی، اجتماعی و … را در مناطق بیابانی برطرف و بستر مناسبی برای فعالیت‌های زیستی و عمرانی فراهم کرده است. درحقیقت به جرأت می‌توان گفت: اجرای این برنامه‌ها به عنوان طرح‌های زیربنایی و راهبردی، آثار مستقیم و غیرمستقیم بسیاری را در برداشته که با احتساب ارزش‌های زیست محیطی و اقتصادی ناشی از تولید و اشتغال آن، سرمایه‌گذاری‌های کلان انجام شده در این زمینه را توجیه می‌کند.

 

     1-3- بررسی روند عملکرد فیزیکی پروژه‌ها از ابتدا تاکنون

     1-1-3-  قبل از انقلاب

    اولین فعالیت تثبیت ماسه‌های روان و مقابله با بیابان‌زایی که در سال 1344 در سطح 100 هکتار در حارث‌آباد سبزوار صورت گرفت، پس از احراز موفقیت به سایر نقاط که مورد هجوم ماسه‌های روان قرار گرفته بود، تسری یافت.

این فعالیت‌ها به صورت جدی و در سطوح کلان از سال 1347 تا سال 1357 در 8 منطقه از استان‌های مرکزی، خوزستان، بوشهر، خراسان، هرمزگان، کرمان، اصفهان و سیستان و بلوچستان اجرا شده است.

نحوه اجرای پروژه‌ها در این مناطق به صورت مستقل با اعتبار و مدیریت جداگانه و در قالب گروه‌های کاری سیار انجام می‌شده و در هر نقطه که لازم بود با احداث کارگاه‌های مالچپاشی و نهال‌کاری با تشکیل کمپینگ و کار به صورت نقطه‌ای و مهار بحران فرسایش بادی نسبت به تثبیت ماسه‌های روان و فعال اقدام شده است.  

متوسط فعالیت پروژه‌های نهال‌کاری ، بذرکاری ، بذرپاشی و مالچپاشی عبارت بودند از :

1.           نهال‌کاری به طور متوسط سالانه 35600 هکتار

2.           بذرپاشی و بذرکاری به طور متوسط سالانه 68000 هکتار

3.           مالچ‌پاشی به طور متوسط سالانه 6100 هکتار

متأسفانه هرچند گزارش‌های مدوّنی از ارزیابی پروژه‌های اجرا شده در قبل از انقلاب وجود ندارد، لیکن بر بنیاد بازدیدها، بررسی‌ها و گفتگو با مجریان آن زمان، می‌توان دریافت که تراکم کم جمعیت، اعتبارات متناسب با هزینه‌ها و از همه مهم‌تر استقلال پروژه‌ها در مدیریت، هدایت، حمایت و نظارت به ویژه با حضور و استقرار دایمی کارشناسان در محل کمپ از عوامل مهم ماندگاری و موفقیت نسبی پروژه‌ها بوده است.

 

2-1-3- بعد از انقلاب و قبل از برنامه اول

در طول 10 سال قبل از برنامه اول توسعه اقتصادی – اجتماعی جمهوری اسلامی ایران به طور متوسط سالانه 50 هزار هکتار نهال‌کاری، 128 هزار هکتار بذرپاشی و بذرکاری و 9300 هکتار مالچ پاشی انجام شده است که نزدیک به 190 هزار هکتار در سال بوده است و نسبت به جمع کل اقدامات انجام شده قبل از انقلاب 50 درصد رشد فیزیکی داشته است که ناشی از شور و جوشش انقلابی و روحیه و فرهنگ کار جهادی به منظور جبران کاستی‌های گذشته است.

 

3-1-3-  برنامه پنج ساله اول توسعه

از سال 1368 فعالیت‌های عمرانی در قالب برنامه‌های پنج‌ساله تدوین و اجرا شد. اولین برنامه فعالیت‌های تثبیت شن و مقابله با بیابان‌زایی با حجمی معادل 3115000 هکتار و اعتباری معادل 52726 میلیون ریال در قالب اعتبارات ملی تهیه و در طول سال‌های 68 تا 72 اجرا گردید .

در مجموع، به رغم تخصیص بیش از 80 درصد از اعتبارات مصوب، اهداف کمی این برنامه به طور متوسط حدود 70 درصد تحقق یافته است. بررسی عملکرد در طول سال‌های برنامه حاکی از آن است که تحقق اهداف در سال‌های اول تا سوم حدود 90 درصد بوده است، اما در سال‌های 71 و 72 درصد عملکردها به حدود 60 درصد رسیده است که علت اصلی این اُفت عملکرد را می‌توان در عوامل عدم برنامه‌ریزی مناسب، پیش‌بینی حجم کلان و کمبود امکانات اجرایی جستجو کرد.

این امر متأثر از تأسیس قرارگاه‌های عملیاتی است که در سال‌های مذکور برای اجرای طرح ضربتی 10 میلیون هکتاری تأسیس گردید و متأسفانه پیش‌بینی اهداف بسیار کلان و تنها تأمین اعتبار بدون در نظر گرفتن توان اجرایی و امکانات موجود، تحقق اهداف پیش بینی شده در سال‌های 71 و 72 را میسر نکرد و به لحاظ عدم برنامه‌ریزی مناسب برای حفاظت و آبیاری و مراقبت‌های ابتدایی و بعد از کشت، از درصد موفقیت نسبی بالایی نیز برخوردار نبوده است.

میزان متوسط هزینه در هکتار نیز تأییدی بر این مسأله است ، زیرا در سه سال اول ، این هزینه حدود 13 هزار ریال بوده است در حالی که در سال‌های 71 و 72 این هزینه به بیش از دو برابر افزایش یافته است که متأثر از تخصیص زیاد و عملکرد کم بوده است. یعنی به رغم تخصیص اعتبارات پیش بینی شده به میزان 85 و 75 درصد میزان عملکرد در سال‌های 71 و 72 به ترتیب 66 و 57 درصد بوده است .

به طورکلی عملکرد متوسط سالانه در طی برنامه اول توسعه 440 هزار هکتار در سال و در کل 70 درصد کل حجم عملیات مصوب برنامه بوده است. در طول این برنامه کل اعتبار مصوب 52726 میلیون ریال و کل تخصیص 81 درصد بوده است .

تا پایان برنامه اول توسعه کلیه فعالیت‌های مقابله با بیابان‌زایی براساس تقاضای مردم و نهادها، ارگان‌ها و دستگاه‌های دولتی در نقاط بحرانی فرسایش بادی اجرا می‌شده است. این نقاط بیشتر اطراف شهرها، روستاها، فرودگاه‌ها و پادگان‌های نظامی و گاهاً اطراف راه‌آهن و جاده‌های مواصلاتی بوده است. بنابراین فعالیت‌های اجرایی به صورت نقطه‌ای و بدون مطالعات و تهیه طرح اجرایی و تنها متکی به تجارب کارشناسی و اطلاعات زمینی و تکمیل شناسنامه و جداول اعتباری انجام شده است. فعالیت‌های انجام شده از ابتدا تا پایان برنامه اول (در طول 25 سال) ، علاوه بر توسعه کمی، از نظر تعداد نقاط اجرایی نیز توسعه یافته است.

 4-1-3-  برنامه پنج‌ساله دوم توسعه

مهمترین شاخص برنامه دوم توسعه، استانی شدن اعتبارات پروژه‌های اجرایی و تمرکززدایی، کاهش تصدی‌گری و تغییر در سیاستگذاری و برنامه‌ریزی بوده است. از سال 1373 ( سال بین برنامه ) با تفویض اختیار به استان‌ها، اجرای پروژه‌ها استانی گردید و دفتر ستادی با فراغت از اجرا، مطالعات مناطق بیابانی و شناخت محدودیت‌ها و قابلیت‌های آن را در قالب طرح « تهیه طرح و نظارت بر اجرای طرح‌ها» آغاز کرد.

بررسی عملکرد فیزیکی پروژه‌های شاخص استانی حاکی از آن است که روند کمی اجرای این پروژه‌ها نسبت به برنامه اول سیر نزولی داشته است. چنانچه متوسط سالانه اجرای این پروژه‌ها در برنامه دوم معادل 155 هزار هکتار یعنی حدود یک سوم برنامه اول بوده در حالی که در برنامه اول این میانگین به 440 هزار هکتار رسیده بود.

متوسط پروژه‌های بذرکاری و بذرپاشی در برنامه اول بیش از 300 هزار هکتار بوده است در حالی که در برنامه دوم این مقدار به یک سوم کاهش یافته است که دلیل عمده کاهش عملکرد برنامه دوم است.

اما تهیه طرح‌های اجرایی مقابله با بیابان‌زایی در برنامه دوم روند مطلوبی داشته به طوری که درصد عملکرد آن در پایان برنامه دوم علیرغم تخصیص 77% از کل اعتبارات مصوب، معادل 115 درصد بوده است و بیش از 3840 هزار هکتار طرح تهیه شده است.

 5-1-3-  برنامه پنج‌ساله سوم توسعه

بررسی‌ها حاکی از آن است که در طول سال‌های برنامه سوم، روند نزولی عملکرد همچنان ادامه دارد، اما میزان اعتبارات همچنان رو به افزایش است.

میانگین پروژه‌های شاخص استانی در برنامه سوم (در طول چهار سال ) 78 هزار هکتار است که در مقایسه با برنامه دوم ( 155 هزار هکتار ) ، 50% کاهش را نشان می‌دهد، در صورتی که میانگین هزینه های انجام شده در هکتار در برنامه دوم 4/84 هزار ریال بوده است . در حالی که این میانگین در برنامه سوم 5/552 هزار ریال می باشد. بخشی از این افزایش هزینه ها مربوط به کاهش اجرای پروژة بذرکاری و بذرپاشی در طول برنامه سوم به دلیل ادامه خشکسالی‌ها و عدم اطمینان از موفقیت این پروژه بوده است. بخش دیگر مربوط به افزایش تعداد آبیاری‌ها برای جبران خشکسالی و حفظ شادابی و استمرار حیات نهال‌های کشت شده است که سطوح و اعتبارات پروژه مراقبت و آبیاری علیرغم اهمیت و سنگینی هزینه آن در ردیف پروژه‌های شاخص محسوب نشده است.

روند کمی تهیه طرح‌های اجرایی مقابله با بیابان‌زایی در برنامه سوم همچنان سیر مطلوبی داشته، به طوری که تعهدات پیش بینی شده انجام شده و به همین دلیل برای سال آخر برنامه، تهیه طرح در نظر گرفته نشده است و این در حالی است که بخش اعظمی از مناطق بیابانی کشور هنوز فاقد طرح مطالعاتی و اجرایی است و ادامه این طرح با توجه به نیازهای دفتر، در برنامه چهارم توسعه الزامی است. نقطه عطف فعالیت‌ها در برنامه سوم، اقدام دفتر امور بیابان برای مطالعه و شناسایی کانون‌های بحرانی فرسایش بادی و تعیین اولویت‌های اجرایی آنها بوده است. این مهم از ابتدای برنامه سوم در دستور کار دفتر قرار گرفت که با همکاری مراکز علمی و دانشگاهی، اداره کل منابع طبیعی استان‌های بیابانی و کارشناسان دفتر ستادی و مشاورین، مناطق برداشت و حمل و رسوب ماسه های روان و مراکز .و تأسیساتی که به آنها خسارت وارد می‌شود، شناسایی گردید. هدف عمده از این طرح شناسایی کانون‌های بحرانی و اتصال آنها به نقاط سنوات گذشته و تعیین اولویت‌های اجرایی در استانها بوده است. مقبولیت این طرح نزد مقامات و مسئولین کشوری موجب تخصیص اعتبارات ویژه برای سال 83 جهت کنترل فرسایش بادی در این کانون‌ها گردید و در قانون برنامه چهارم نیز بر کنترل فرسایش بادی در سطحی معادل 5/1 میلیون هکتار از این کانون‌ها تأکید شده است. تهیه طرح‌های اجرایی مقابله با بیابان‌زایی و شناسایی کانون‌های بحرانی فرسایش بادی موجب گردیده تا اجرای این پروژه‌ها در استان‌ها هدفمند‌تر و با کیفیت بهتر انجام شود.

 2-3- تحلیل کلی[1]

بررسی اهداف کمی عملکرد فیزیکی و ریالی فعالیت‌های شاخص تثبیت شن و مقابله با بیابان‌زایی از گذشته تاکنون، نقاط قوت و ضعفی را نمایان می‌کند که این نقاط با عنایت به امکان دسترسی به اطلاعات و آمار واقعی، در سال‌های اخیر پررنگ‌تر و شفاف‌تر
است.

بنابراین اصلی‌ترین چالش که همانا افزایش فاصله بین میزان اعتبارات و عملکرد فیزیکی است در طول برنامه‌های اول تا سوم مورد نقد و بررسی قرار
می‌گیرد. این موضوع به وضوح در «هزینه‌های انجام شده در واحد سطح» نمایان است.

دلایل افزایش این هزینه ها عبارتند از :

1-فرسوده شدن ماشین آلات

2-از کار افتادگی کارگران

3-6- افزایش هزینه های کارگری و نیروهای قراردادی

4-6- سخت شدن شرایط عرصه

5-6- افت کیفیت مالچ

6-6- دور شدن عرصه‌های کاری از ایستگاه‌های بیابان‌زدایی

7-6- بروز خشکسالی‌ها

8-6- عدم دقت در آمارهای ارایه شده

9-6- تورم سالانه

    البته عامل بازدارنده­ای که ارزیابی طرح‌های به اجرا درآمده‌ را بسیار دشوار می­سازد، آن است که تقریباً تمامی طرح‌ها و برنامه‌های تثبیت شن، از دارابودنِ طرحی مدون و جامع با لحاظ توان بوم­شناختی منطقه بی­بهره بودند؛ آنچه را هم که برای توجیه اجرای عملیات و نحوه‌ی انجام آن در یک منطقه عنوان می­شد، مواردی اغلب کلی و کلیشه­ای، مانند تأکید بر شنی بودن منطقه، چرای بی­رویه و بوته­کنی بود که حرکت ماسه‌های روان را تسریع می­کرد. مثلاً در اراضی کفه­ای یزد با درصد بالای رس و متوسط بارندگی 40 میلی‌متر در سال، همان کاری در زمینه‌ی بذرپاشی ممکن بود صورت گیرد که در منطقه‌ی دولت­آباد سبزوار با خاک مستعد و 200 میلی‌متر بارندگی سالانه صورت می­گرفت. با این وجود و به رغم تنگناها و نقصان‌های فنی ذکر شده، امکان­پذیری اجتماعی سیاسی این طرح‌ها قابل دفاع بوده و عموماً با استقبال مردم محلی مواجه می­شدند.

نکته­ای که حایز اهمیت می­نماید، اشاره به این واقعیت است که مهار بیابان‌زایی را نباید معطوف به سرزمین‌های خشک و بیابانی کرد، کاری که در نیم­قرن اخیر تقریباً اتفاق افتاد و به همین دلیل، با وجود کامیابی‌های فراوان در تثبیت شن­زارها، بسیاری از نشانه‌های بیابان‌زایی در خارج از زیست­اقلیم‌های خشکِ کشور به شدت افزایش یافت که سرآمد همه‌ی آنان، افزایش 900 درصدی رخداد سیل‌های ویرانگر در طول نیم قرن اخیر و کاهش کارایی سرزمین در مناطق مرطوب­تر بود. گرایش به عملیاتی نظیر آبخوانداری که مناطق اطراف بیابان و نقاط با توان بالقوه‌ی تولیدی بیشتر را مد نظر قرار داده، از همین رویکرد نوین حاصل آمده است.

[1] بدیهی است به دلیل قرار داشتن دربرنامه چهارم، امکان تحلیل دقیق عملکرد بخش در این برنامه وجود ندارد.