بخش سوم- تحليل عملكرد گذشته و حال (وضع موجود)
با مرور عمليات اجرايي و پژوهش‌هاي مكمل آن در طول چند دهه‌ي گذشته درمي‌يابيم كه اجراي اين برنامه‌ها تا حدود زيادي مشكلات هجوم ماسه‌هاي روان به شهرها، روستاها، جاده‌ها و تأسيسات زيربنايي، اقتصادي، اجتماعي و … را در مناطق بياباني برطرف و بستر مناسبي براي فعاليت‌هاي زيستي و عمراني فراهم كرده است. درحقيقت به جرأت مي‌توان گفت: اجراي اين برنامه‌ها به عنوان طرح‌هاي زيربنايي و راهبردي، آثار مستقيم و غيرمستقيم بسياري را در برداشته كه با احتساب ارزش‌هاي زيست محيطي و اقتصادي ناشي از توليد و اشتغال آن، سرمايه‌گذاري‌هاي كلان انجام شده در اين زمينه را توجيه مي‌كند.
1-3- بررسي روند عملكرد فيزيكي پروژه‌ها از ابتدا تاكنون
1-1-3- قبل از انقلاب
اولين فعاليت تثبيت ماسه‌هاي روان و مقابله با بيابان‌زايي كه در سال 1344 در سطح 100 هكتار در حارث‌آباد سبزوار صورت گرفت، پس از احراز موفقيت به ساير نقاط كه مورد هجوم ماسه‌هاي روان قرار گرفته بود، تسري يافت.
اين فعاليت‌ها به صورت جدي و در سطوح كلان از سال 1347 تا سال 1357 در 8 منطقه از استان‌هاي مركزي، خوزستان، بوشهر، خراسان، هرمزگان، كرمان، اصفهان و سيستان و بلوچستان اجرا شده است.
نحوه اجراي پروژه‌ها در اين مناطق به صورت مستقل با اعتبار و مديريت جداگانه و در قالب گروه‌هاي كاري سيار انجام مي‌شده و در هر نقطه كه لازم بود با احداث كارگاه‌هاي مالچپاشي و نهال‌كاري با تشكيل كمپينگ و كار به صورت نقطه‌اي و مهار بحران فرسايش بادي نسبت به تثبيت ماسه‌هاي روان و فعال اقدام شده است.
متوسط فعاليت پروژه‌هاي نهال‌كاري ، بذركاري ، بذرپاشي و مالچپاشي عبارت بودند از :
1. نهال‌كاري به طور متوسط سالانه 35600 هكتار
2. بذرپاشي و بذركاري به طور متوسط سالانه 68000 هكتار
3. مالچپاشي به طور متوسط سالانه 6100 هكتار
متأسفانه هرچند گزارش‌هاي مدوّني از ارزيابي پروژه‌هاي اجرا شده در قبل از انقلاب وجود ندارد، ليكن بر بنياد بازديدها، بررسي‌ها و گفتگو با مجريان آن زمان، مي‌توان دريافت كه تراكم كم جمعيت، اعتبارات متناسب با هزينه‌ها و از همه مهم‌تر استقلال پروژه‌ها در مديريت، هدايت، حمايت و نظارت به ويژه با حضور و استقرار دايمي كارشناسان در محل كمپ از عوامل مهم ماندگاري و موفقيت نسبي پروژه‌ها بوده است.
2-1-3- بعد از انقلاب و قبل از برنامه اول
در طول 10 سال قبل از برنامه اول توسعه اقتصادي – اجتماعي جمهوري اسلامي ايران به طور متوسط سالانه 50 هزار هكتار نهال‌كاري، 128 هزار هكتار بذرپاشي و بذركاري و 9300 هكتار مالچ پاشي انجام شده است كه نزديك به 190 هزار هكتار در سال بوده است و نسبت به جمع كل اقدامات انجام شده قبل از انقلاب 50 درصد رشد فيزيكي داشته است كه ناشي از شور و جوشش انقلابي و روحيه و فرهنگ كار جهادي به منظور جبران كاستي‌هاي گذشته است.
3-1-3- برنامه پنج ساله اول توسعه
از سال 1368 فعاليت‌هاي عمراني در قالب برنامه‌هاي پنج‌ساله تدوين و اجرا شد. اولين برنامه فعاليت‌هاي تثبيت شن و مقابله با بيابان‌زايي با حجمي معادل 3115000 هكتار و اعتباري معادل 52726 ميليون ريال در قالب اعتبارات ملي تهيه و در طول سال‌هاي 68 تا 72 اجرا گرديد .
در مجموع، به رغم تخصيص بيش از 80 درصد از اعتبارات مصوب، اهداف كمي اين برنامه به طور متوسط حدود 70 درصد تحقق يافته است. بررسي عملكرد در طول سال‌هاي برنامه حاكي از آن است كه تحقق اهداف در سال‌هاي اول تا سوم حدود 90 درصد بوده است، اما در سال‌هاي 71 و 72 درصد عملكردها به حدود 60 درصد رسيده است كه علت اصلي اين اُفت عملكرد را مي‌توان در عوامل عدم برنامه‌ريزي مناسب، پيش‌بيني حجم كلان و كمبود امكانات اجرايي جستجو كرد.
اين امر متأثر از تأسيس قرارگاه‌هاي عملياتي است كه در سال‌هاي مذكور براي اجراي طرح ضربتي 10 ميليون هكتاري تأسيس گرديد و متأسفانه پيش‌بيني اهداف بسيار كلان و تنها تأمين اعتبار بدون در نظر گرفتن توان اجرايي و امكانات موجود، تحقق اهداف پيش بيني شده در سال‌هاي 71 و 72 را ميسر نكرد و به لحاظ عدم برنامه‌ريزي مناسب براي حفاظت و آبياري و مراقبت‌هاي ابتدايي و بعد از كشت، از درصد موفقيت نسبي بالايي نيز برخوردار نبوده است.
ميزان متوسط هزينه در هكتار نيز تأييدي بر اين مسأله است ، زيرا در سه سال اول ، اين هزينه حدود 13 هزار ريال بوده است در حالي كه در سال‌هاي 71 و 72 اين هزينه به بيش از دو برابر افزايش يافته است كه متأثر از تخصيص زياد و عملكرد كم بوده است. يعني به رغم تخصيص اعتبارات پيش بيني شده به ميزان 85 و 75 درصد ميزان عملكرد در سال‌هاي 71 و 72 به ترتيب 66 و 57 درصد بوده است .
به طوركلي عملكرد متوسط سالانه در طي برنامه اول توسعه 440 هزار هكتار در سال و در كل 70 درصد كل حجم عمليات مصوب برنامه بوده است. در طول اين برنامه كل اعتبار مصوب 52726 ميليون ريال و كل تخصيص 81 درصد بوده است .
تا پايان برنامه اول توسعه كليه فعاليت‌هاي مقابله با بيابان‌زايي براساس تقاضاي مردم و نهادها، ارگان‌ها و دستگاه‌هاي دولتي در نقاط بحراني فرسايش بادي اجرا مي‌شده است. اين نقاط بيشتر اطراف شهرها، روستاها، فرودگاه‌ها و پادگان‌هاي نظامي و گاهاً اطراف راه‌آهن و جاده‌هاي مواصلاتي بوده است. بنابراين فعاليت‌هاي اجرايي به صورت نقطه‌اي و بدون مطالعات و تهيه طرح اجرايي و تنها متكي به تجارب كارشناسي و اطلاعات زميني و تكميل شناسنامه و جداول اعتباري انجام شده است. فعاليت‌هاي انجام شده از ابتدا تا پايان برنامه اول (در طول 25 سال) ، علاوه بر توسعه كمي، از نظر تعداد نقاط اجرايي نيز توسعه يافته است.
4-1-3- برنامه پنج‌ساله دوم توسعه
مهمترين شاخص برنامه دوم توسعه، استاني شدن اعتبارات پروژه‌هاي اجرايي و تمركززدايي، كاهش تصدي‌گري و تغيير در سياستگذاري و برنامه‌ريزي بوده است. از سال 1373 ( سال بين برنامه ) با تفويض اختيار به استانها، اجراي پروژه‌ها استاني گرديد و دفتر ستادي با فراغت از اجرا، مطالعات مناطق بياباني و شناخت محدوديت‌ها و قابليت‌هاي آن را در قالب طرح « تهيه طرح و نظارت بر اجراي طرح‌ها» آغاز كرد.
بررسي عملكرد فيزيكي پروژه‌هاي شاخص استاني حاكي از آن است كه روند كمي اجراي اين پروژه‌ها نسبت به برنامه اول سير نزولي داشته است. چنانچه متوسط سالانه اجراي اين پروژه‌ها در برنامه دوم معادل 155 هزار هكتار يعني حدود يك سوم برنامه اول بوده در حالي كه در برنامه اول اين ميانگين به 440 هزار هكتار رسيده بود.
متوسط پروژه‌هاي بذركاري و بذرپاشي در برنامه اول بيش از 300 هزار هكتار بوده است در حالي كه در برنامه دوم اين مقدار به يك سوم كاهش يافته است كه دليل عمده كاهش عملكرد برنامه دوم است.
اما تهيه طرح‌هاي اجرايي مقابله با بيابان‌زايي در برنامه دوم روند مطلوبي داشته به طوري كه درصد عملكرد آن در پايان برنامه دوم عليرغم تخصيص 77% از كل اعتبارات مصوب، معادل 115 درصد بوده است و بيش از 3840 هزار هكتار طرح تهيه شده است.
5-1-3- برنامه پنج‌ساله سوم توسعه
بررسي‌ها حاكي از آن است كه در طول سال‌هاي برنامه سوم، روند نزولي عملكرد همچنان ادامه دارد، اما ميزان اعتبارات همچنان رو به افزايش است.
ميانگين پروژه‌هاي شاخص استاني در برنامه سوم (در طول چهار سال ) 78 هزار هكتار است كه در مقايسه با برنامه دوم ( 155 هزار هكتار ) ، 50% كاهش را نشان مي‌دهد، در صورتي كه ميانگين هزينه هاي انجام شده در هكتار در برنامه دوم 4/84 هزار ريال بوده است . در حالي كه اين ميانگين در برنامه سوم 5/552 هزار ريال مي باشد. بخشي از اين افزايش هزينه ها مربوط به كاهش اجراي پروژة بذركاري و بذرپاشي در طول برنامه سوم به دليل ادامه خشكسالي‌ها و عدم اطمينان از موفقيت اين پروژه بوده است. بخش ديگر مربوط به افزايش تعداد آبياري‌ها براي جبران خشكسالي و حفظ شادابي و استمرار حيات نهال‌هاي كشت شده است كه سطوح و اعتبارات پروژه مراقبت و آبياري عليرغم اهميت و سنگيني هزينه آن در رديف پروژه‌هاي شاخص محسوب نشده است.
روند كمي تهيه طرح‌هاي اجرايي مقابله با بيابان‌زايي در برنامه سوم همچنان سير مطلوبي داشته، به طوري كه تعهدات پيش بيني شده انجام شده و به همين دليل براي سال آخر برنامه، تهيه طرح در نظر گرفته نشده است و اين در حالي است كه بخش اعظمي از مناطق بياباني كشور هنوز فاقد طرح مطالعاتي و اجرايي است و ادامه اين طرح با توجه به نيازهاي دفتر، در برنامه چهارم توسعه الزامي است. نقطه عطف فعاليت‌ها در برنامه سوم، اقدام دفتر امور بيابان براي مطالعه و شناسايي كانون‌هاي بحراني فرسايش بادي و تعيين اولويت‌هاي اجرايي آنها بوده است. اين مهم از ابتداي برنامه سوم در دستور كار دفتر قرار گرفت كه با همكاري مراكز علمي و دانشگاهي، اداره كل منابع طبيعي استان‌هاي بياباني و كارشناسان دفتر ستادي و مشاورين، مناطق برداشت و حمل و رسوب ماسه هاي روان و مراكز .و تأسيساتي كه به آنها خسارت وارد مي‌شود، شناسايي گرديد. هدف عمده از اين طرح شناسايي كانون‌هاي بحراني و اتصال آنها به نقاط سنوات گذشته و تعيين اولويت‌هاي اجرايي در استانها بوده است. مقبوليت اين طرح نزد مقامات و مسئولين كشوري موجب تخصيص اعتبارات ويژه براي سال 83 جهت كنترل فرسايش بادي در اين كانون‌ها گرديد و در قانون برنامه چهارم نيز بر كنترل فرسايش بادي در سطحي معادل 5/1 ميليون هكتار از اين كانون‌ها تأكيد شده است. تهيه طرح‌هاي اجرايي مقابله با بيابان‌زايي و شناسايي كانون‌هاي بحراني فرسايش بادي موجب گرديده تا اجراي اين پروژه‌ها در استانها هدفمند‌تر و با كيفيت بهتر انجام شود.
2-3- تحليل كلي[1]
بررسي اهداف كمي عملكرد فيزيكي و ريالي فعاليت‌هاي شاخص تثبيت شن و مقابله با بيابان‌زايي از گذشته تاكنون، نقاط قوت و ضعفي را نمايان مي‌كند كه اين نقاط با عنايت به امكان دسترسي به اطلاعات و آمار واقعي، در سال‌هاي اخير پررنگ‌تر و شفاف‌تر
است.
بنابراين اصلي‌ترين چالش كه همانا افزايش فاصله بين ميزان اعتبارات و عملكرد فيزيكي است در طول برنامه‌هاي اول تا سوم مورد نقد و بررسي قرار
مي‌گيرد. اين موضوع به وضوح در «هزينه‌هاي انجام شده در واحد سطح» نمايان است.
دلايل افزايش اين هزينه ها عبارتند از :
1-فرسوده شدن ماشين آلات
2-از كار افتادگي كارگران
3-6- افزايش هزينه هاي كارگري و نيروهاي قراردادي
4-6- سخت شدن شرايط عرصه
5-6- افت كيفيت مالچ
6-6- دور شدن عرصه‌هاي كاري از ايستگاه‌هاي بيابان‌زدايي
7-6- بروز خشكسالي‌ها
8-6- عدم دقت در آمارهاي ارايه شده
9-6- تورم سالانه
البته عامل بازدارندهاي که ارزيابي طرح‌هاي به اجرا درآمده را بسيار دشوار ميسازد، آن است که تقريباً تمامي طرح‌ها و برنامه‌هاي تثبيت شن، از دارابودنِ طرحي مدون و جامع با لحاظ توان بومشناختي منطقه بيبهره بودند؛ آنچه را هم که براي توجيه اجراي عمليات و نحوه‌ي انجام آن در يک منطقه عنوان ميشد، مواردي اغلب کلي و کليشهاي، مانند تأکيد بر شني بودن منطقه، چراي بيرويه و بوتهکني بود که حرکت ماسه‌هاي روان را تسريع ميکرد. مثلاً در اراضي کفهاي يزد با درصد بالاي رس و متوسط بارندگي 40 ميلي‌متر در سال، همان کاري در زمينه‌ي بذرپاشي ممکن بود صورت گيرد که در منطقه‌ي دولتآباد سبزوار با خاک مستعد و 200 ميلي‌متر بارندگي سالانه صورت ميگرفت. با اين وجود و به رغم تنگناها و نقصان‌هاي فني ذکر شده، امکانپذيري اجتماعي سياسي اين طرح‌ها قابل دفاع بوده و عموماً با استقبال مردم محلي مواجه ميشدند.
نکتهاي که حايز اهميت مينمايد، اشاره به اين واقعيت است که مهار بيابان‌زايي را نبايد معطوف به سرزمين‌هاي خشک و بياباني کرد، کاري که در نيمقرن اخير تقريباً اتفاق افتاد و به همين دليل، با وجود کاميابي‌هاي فراوان در تثبيت شنزارها، بسياري از نشانه‌هاي بيابان‌زايي در خارج از زيستاقليم‌هاي خشکِ کشور به شدت افزايش يافت که سرآمد همه‌ي آنان، افزايش 900 درصدي رخداد سيل‌هاي ويرانگر در طول نيم قرن اخير و کاهش کارايي سرزمين در مناطق مرطوبتر بود. گرايش به عملياتي نظير آبخوانداري که مناطق اطراف بيابان و نقاط با توان بالقوه‌ي توليدي بيشتر را مد نظر قرار داده، از همين رويکرد نوين حاصل آمده است.
[1] بديهي است به دليل قرار داشتن دربرنامه چهارم، امكان تحليل دقيق عملكرد بخش در اين برنامه وجود ندارد.